行政处罚决定公开制度的规范性研究
文章字数：4011
引言
行政处罚决定公开制度是我国推进行政执法“三项制度”改革的重要延续,也是建立透明政府的实践举措。然而,随着该制度在实践中的不断推进,其内在张力逐渐显现。一方面,行政处罚决定公开是保障公众知情权、监督权等各项权利的有效途径; 另一方面,不适当的行政处罚决定公开也会损害公民、法人或者其他组织诸如个人信息保护、监督权等合法权益,无限扩大的政府信息公开权利对公民、法人或者其他组织的相关权益进行克减。从规范角度分析,深入研究行政处罚决定公开的相关立法规范、实践现状,对平衡公共利益与个人利益,确保该制度在法治轨道上有效运行具有重要的现实意义。
一、行政处罚决定公开制度的现状分析
(一)立法现状。
我国最早的行政处罚决定公开可追溯至1988年制定的《中华人民共和国证券法》, 规定了国家证券监督管理机构对证券领域的处罚决定进行公开的内容;2019年修订的《中华人民共和国证券法》坚持了本条的理念与表述。随后,国家药品监督管理局、国家工商行政管理总局都颁布了文件,要求对相关领域的违法信息、处罚决定等内容予以公开,作为执法办案行为的规范依据。我国关于行政处罚决定公开的立法规定呈现出三层架构的模式。《中华人民共和国行政处罚法》第四十八条对于具有一定社会影响的行政处罚决定公开作出了具体规定,本条是对中央行政执法“三项制度”精神的贯彻与落实,也是首次在法律层面确定行政处罚决定公开的制度,回应了实践中长期以来存在的问题,填补了制度漏洞。行政处罚决定公开聚焦于事后公开,要求行政机关在作出行政处罚的一定时间内,将处罚机关、对象、类别、结果向社会公示。在执行规范层面,各部门规章和地方性法规也根据本地本部门的实际情况,对行政处罚决定公开的范围、程序、方式等作出了进一步细化规定。
(二)实践现状。
在实践中,随着行政执法“三项制度”的深入推进,各级行政机关通过政府网站、政府新媒体平台、信用信息公示系统等多种渠道, 积极公开行政处罚决定信息,形成线上线下一体化公开网络,呈现出公开渠道多元化特点。各政府部门、地方政府网站基本将行政处罚置于“双公示”模块,作为法定主动公开的内容。其中,大部分省级人民政府的行政处罚的公开都设置在“政务公开”或者“政府信息公开”的部分。作为行政机关“双公示”内容之一的行政处罚信息,属于结果信息公开。在信用监管方面,行政处罚信息多见于“信用中国”系列网站,适用于社会信用体系建设。这在一定程度上满足了公众的知情权,增强了行政执法的透明度, 对规范行政执法行为、提高政府公信力起到了积极作用。
二、行政处罚决定公开制度的运行困境
(一)公开范围不明确。
从相关的规范性法律文件到具体的行政实践, 行政处罚决定公开的范围都不甚明确。部分省市行政机关在其政务服务网上公开涉及隐私的威胁名单、嫖娼名单等,相较于一般的处罚决定, 涉及隐私的行政公开容易引发声誉惩戒的效果。行政处罚决定涉及私益内容, 导致行政处罚决定公开的正当性受到了冲击与挑战。行政机关作出行政处罚决定书时必然明确当事人姓名、身份证号、家庭住址等内容,政府无限度地攫取公民个人信息并不加以规范地发布, 导致私人生活图像无所遁形。行政处罚作为对行政相对人的负面评价,行政相对人几乎不期待此类信息公之于众。
(二)公开时间不规范。
行政处罚决定兼具政府信息、相对人负面信息和公共信用信息等多重属性。目前,我国不同层级、不同领域的法律法规对行政处罚公开时间有着多样规定。
在国家层面,根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条“除依法不予公开的外,应当在行政机关网站上公开”的规定,行政处罚决定应当在实施后第一个工作日向社会公开。但从目前的情况看,本条规定的“实施后”的时间是在决定作出之日起一年内,而这一期限并没有明确具体期限。目前,除了法律法规外,实践中对行政处罚决定公开期限的规定还不够具体。部分地方政府出台了有关规定要求行政机关应当在“本行政机关认为不存在保密问题时”即向社会公开行政处罚决定,并将该期限明确为一年。但是行政机关可能会基于保密需要等原因,不愿意按照规定向社会公开行政处罚决定。另外,部分地方政府虽然制定了相关规定要求行政机关应当主动公开行政处罚决定,但在实际操作中并没有将期限进行明确;这就导致实践中对这一期限的具体时限并没有形成共识,进而使行政机关在实际操作中不敢、不愿主动公开相关信息。
从实践来看,不同地区、不同部门在行政处罚公开时间执行上差异明显。部分如一些经济发达、信息化建设较为完善的地区能够严格按照时间及时公开行政处罚信息, 在7个工作日或20个工作日内迅速将行政处罚决定书等信息上传至相关公示平台。然而仍然有不少地区存在延迟公开现象, 有时甚至超过规定时间数月才进行公示。在基层市场监管部门,由于人员配备不足、信息化系统落后等原因, 行政处罚信息录入不及时的情况时有发生。当行政处罚决定因行政复议、行政诉讼等原因被变更或撤销后, 部分行政机关未能在规定的短时间内撤下原行政处罚信息或进行标注说明, 公众获取到的信息与实际情况存在差异。
(三)公开救济不健全。
行政处罚决定的公开作为行政机关提升透明度、接受社会监督的重要制度安排, 其制度设计尚存结构性缺陷, 突出表现为对当事人合法权益的程序性保障措施不完善。现行规范体系对公开决定本身的异议权、更正请求权及错误公开的救济渠道, 缺乏清晰、系统且具有可操作性的规定。当事人面对不当或错误公开可能带来的声誉损害、商业秘密泄露等风险时, 往往缺乏行之有效的救济途径。救济机制的缺位不仅会导致当事人合法权益在公开环节面临潜在侵害风险,并难以获得及时、充分的法律救济,也在一定程度上削弱了公开制度的正当性基础, 未能充分平衡行政管理效率与公民、法人及其他组织合法权益保障之间的关系, 亟待通过立法完善或制度优化予以补正。
三、行政处罚决定公开制度的规范进路
(一)合理界定公开范围。
厘清公开行政处罚决定的价值。行政处罚决定以文书为载体,是一种结果信息,应属于政府信息公开的范畴之中。公开行政处罚以监督行政处罚权,不仅符合实质正义的要求, 也符合合理性要求。第一, 行政处罚应当追求实质正义。行政处罚决定书的功能在于对行政相对人克减权利或者增设义务,实质影响行政相对人的实体权利义务。行政处罚决定书体现了行政处罚实施的具体结果,直接反映了处罚的过程、依据、理由等。第二,行政处罚兼具合法性与合理性,处罚决定不仅要避免同案不同判,也要实现合理裁量。公开行政处罚决定书,可以倒逼行政执法人员注重提升自身素质,规范行政裁量权的行使。
明确行政处罚决定公开的原则。作为行政执法信息,行政处罚决定如何公开成为这一制度的关键, 需要明确其公开的实施原则。行政机关在公开行政处罚决定前,应建立严格的隐私信息处理流程。对涉及个人信息的部分,采用匿名化等技术手段进行处理,去除能够识别个人身份的敏感信息,如姓名、身份证号、联系方式等;对于商业秘密, 要进行严格的保密审查,在不影响行政处罚决定公开效果的前提下,对涉及商业秘密的内容进行适当处理或不予公开。审查人员应该具备法律、信息安全等专业知识,确保审查工作的专业性和准确性。在审查过程中,充分听取当事人的意见和申辩,保障当事人的合法权益。同时,建立隐私保护责任追究制度,对因审查不力导致当事人隐私泄露的相关人员进行问责。
(二)规范行政处罚的公开程序。
国家层面应出台统一的行政处罚公开时间规范, 对不同类型、不同领域行政处罚的公开时间统一规定。综合考虑行政处罚案件的复杂程度和影响范围,设置相对统一但具有差异化的公开时间标准, 减少不同法规之间的冲突,为行政机关执行和公众监督提供明确依据。
构建全国性或至少是省级统一的行政处罚信息公示平台,整合各部门、各地区的行政处罚信息。在技术保障方面,加大对平台建设和维护的资金投入,引入先进的信息技术,提高信息录入、审核、发布的效率和准确性。利用大数据技术对行政处罚信息进行自动分类和筛选,便于公众快速查询到所需信息;通过云计算技术保障平台在大量用户访问时的稳定性。同时,为行政机关工作人员提供信息技术培训,提升其操作平台、及时上传和更新信息的能力。
强化监督与问责机制。建立常态化的监督检查机制, 上级行政机关定期对下级行政机关行政处罚公开时间的执行情况进行检查, 将检查结果纳入年度绩效考核体系。设立专门的监督岗位或部门, 负责对行政处罚信息公开工作进行日常监督,及时发现并纠正公开时间违规问题。拓宽公众监督渠道,在公示平台设置专门的投诉举报入口,方便公众对未按时公开或信息更新不及时的情况进行举报。同时建立快速反馈机制,对于公众举报的问题,行政机关应在规定时间内予以回应和处理。进一步完善问责机制,明确对未按时公开或未及时更新行政处罚信息的行政机关及相关责任人的具体处罚措施,通过严格问责促使行政机关重视行政处罚公开时间的执行。
(三)健全行政处罚决定公开的救济手段。
明确救济途径。赋予当事人在对行政处罚决定公开行为不服时可以选择行政复议或行政诉讼的权利, 并明确规定两种途径的具体受理机关、申请条件和程序等。应当加强行政复议和行政诉讼之间的衔接与协调,避免出现救济冲突。
行政赔偿与国家赔偿补充。对于因行政机关不当公开行政处罚决定给当事人造成实际损害的, 应当明确行政赔偿和国家赔偿的适用范围和标准。当行政赔偿不足以弥补当事人损失时, 国家赔偿可以作为补充, 确保当事人的权益得到充分保障。
合理分配举证责任。在行政处罚决定公开救济案件中, 应当适当减轻当事人的举证责任, 根据案件的具体情况合理分配举证责任。对于一些行政机关应当知晓或能够获取的证据, 由行政机关承担举证责任, 而当事人只需提供初步证据证明其权益受到损害即可。建立证据交换与调查机制建立证据交换制度, 要求行政机关在一定期限内向当事人提供与案件相关的证据,同时赋予当事人申请证据调查的权利。行政机关应当配合进行证据调查, 以确保案件事实的查明和当事人的举证权利得到保障。
新疆大学法学院 刘子德
行政处罚决定公开制度是我国推进行政执法“三项制度”改革的重要延续,也是建立透明政府的实践举措。然而,随着该制度在实践中的不断推进,其内在张力逐渐显现。一方面,行政处罚决定公开是保障公众知情权、监督权等各项权利的有效途径; 另一方面,不适当的行政处罚决定公开也会损害公民、法人或者其他组织诸如个人信息保护、监督权等合法权益,无限扩大的政府信息公开权利对公民、法人或者其他组织的相关权益进行克减。从规范角度分析,深入研究行政处罚决定公开的相关立法规范、实践现状,对平衡公共利益与个人利益,确保该制度在法治轨道上有效运行具有重要的现实意义。
一、行政处罚决定公开制度的现状分析
(一)立法现状。
我国最早的行政处罚决定公开可追溯至1988年制定的《中华人民共和国证券法》, 规定了国家证券监督管理机构对证券领域的处罚决定进行公开的内容;2019年修订的《中华人民共和国证券法》坚持了本条的理念与表述。随后,国家药品监督管理局、国家工商行政管理总局都颁布了文件,要求对相关领域的违法信息、处罚决定等内容予以公开,作为执法办案行为的规范依据。我国关于行政处罚决定公开的立法规定呈现出三层架构的模式。《中华人民共和国行政处罚法》第四十八条对于具有一定社会影响的行政处罚决定公开作出了具体规定,本条是对中央行政执法“三项制度”精神的贯彻与落实,也是首次在法律层面确定行政处罚决定公开的制度,回应了实践中长期以来存在的问题,填补了制度漏洞。行政处罚决定公开聚焦于事后公开,要求行政机关在作出行政处罚的一定时间内,将处罚机关、对象、类别、结果向社会公示。在执行规范层面,各部门规章和地方性法规也根据本地本部门的实际情况,对行政处罚决定公开的范围、程序、方式等作出了进一步细化规定。
(二)实践现状。
在实践中,随着行政执法“三项制度”的深入推进,各级行政机关通过政府网站、政府新媒体平台、信用信息公示系统等多种渠道, 积极公开行政处罚决定信息,形成线上线下一体化公开网络,呈现出公开渠道多元化特点。各政府部门、地方政府网站基本将行政处罚置于“双公示”模块,作为法定主动公开的内容。其中,大部分省级人民政府的行政处罚的公开都设置在“政务公开”或者“政府信息公开”的部分。作为行政机关“双公示”内容之一的行政处罚信息,属于结果信息公开。在信用监管方面,行政处罚信息多见于“信用中国”系列网站,适用于社会信用体系建设。这在一定程度上满足了公众的知情权,增强了行政执法的透明度, 对规范行政执法行为、提高政府公信力起到了积极作用。
二、行政处罚决定公开制度的运行困境
(一)公开范围不明确。
从相关的规范性法律文件到具体的行政实践, 行政处罚决定公开的范围都不甚明确。部分省市行政机关在其政务服务网上公开涉及隐私的威胁名单、嫖娼名单等,相较于一般的处罚决定, 涉及隐私的行政公开容易引发声誉惩戒的效果。行政处罚决定涉及私益内容, 导致行政处罚决定公开的正当性受到了冲击与挑战。行政机关作出行政处罚决定书时必然明确当事人姓名、身份证号、家庭住址等内容,政府无限度地攫取公民个人信息并不加以规范地发布, 导致私人生活图像无所遁形。行政处罚作为对行政相对人的负面评价,行政相对人几乎不期待此类信息公之于众。
(二)公开时间不规范。
行政处罚决定兼具政府信息、相对人负面信息和公共信用信息等多重属性。目前,我国不同层级、不同领域的法律法规对行政处罚公开时间有着多样规定。
在国家层面,根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条“除依法不予公开的外,应当在行政机关网站上公开”的规定,行政处罚决定应当在实施后第一个工作日向社会公开。但从目前的情况看,本条规定的“实施后”的时间是在决定作出之日起一年内,而这一期限并没有明确具体期限。目前,除了法律法规外,实践中对行政处罚决定公开期限的规定还不够具体。部分地方政府出台了有关规定要求行政机关应当在“本行政机关认为不存在保密问题时”即向社会公开行政处罚决定,并将该期限明确为一年。但是行政机关可能会基于保密需要等原因,不愿意按照规定向社会公开行政处罚决定。另外,部分地方政府虽然制定了相关规定要求行政机关应当主动公开行政处罚决定,但在实际操作中并没有将期限进行明确;这就导致实践中对这一期限的具体时限并没有形成共识,进而使行政机关在实际操作中不敢、不愿主动公开相关信息。
从实践来看,不同地区、不同部门在行政处罚公开时间执行上差异明显。部分如一些经济发达、信息化建设较为完善的地区能够严格按照时间及时公开行政处罚信息, 在7个工作日或20个工作日内迅速将行政处罚决定书等信息上传至相关公示平台。然而仍然有不少地区存在延迟公开现象, 有时甚至超过规定时间数月才进行公示。在基层市场监管部门,由于人员配备不足、信息化系统落后等原因, 行政处罚信息录入不及时的情况时有发生。当行政处罚决定因行政复议、行政诉讼等原因被变更或撤销后, 部分行政机关未能在规定的短时间内撤下原行政处罚信息或进行标注说明, 公众获取到的信息与实际情况存在差异。
(三)公开救济不健全。
行政处罚决定的公开作为行政机关提升透明度、接受社会监督的重要制度安排, 其制度设计尚存结构性缺陷, 突出表现为对当事人合法权益的程序性保障措施不完善。现行规范体系对公开决定本身的异议权、更正请求权及错误公开的救济渠道, 缺乏清晰、系统且具有可操作性的规定。当事人面对不当或错误公开可能带来的声誉损害、商业秘密泄露等风险时, 往往缺乏行之有效的救济途径。救济机制的缺位不仅会导致当事人合法权益在公开环节面临潜在侵害风险,并难以获得及时、充分的法律救济,也在一定程度上削弱了公开制度的正当性基础, 未能充分平衡行政管理效率与公民、法人及其他组织合法权益保障之间的关系, 亟待通过立法完善或制度优化予以补正。
三、行政处罚决定公开制度的规范进路
(一)合理界定公开范围。
厘清公开行政处罚决定的价值。行政处罚决定以文书为载体,是一种结果信息,应属于政府信息公开的范畴之中。公开行政处罚以监督行政处罚权,不仅符合实质正义的要求, 也符合合理性要求。第一, 行政处罚应当追求实质正义。行政处罚决定书的功能在于对行政相对人克减权利或者增设义务,实质影响行政相对人的实体权利义务。行政处罚决定书体现了行政处罚实施的具体结果,直接反映了处罚的过程、依据、理由等。第二,行政处罚兼具合法性与合理性,处罚决定不仅要避免同案不同判,也要实现合理裁量。公开行政处罚决定书,可以倒逼行政执法人员注重提升自身素质,规范行政裁量权的行使。
明确行政处罚决定公开的原则。作为行政执法信息,行政处罚决定如何公开成为这一制度的关键, 需要明确其公开的实施原则。行政机关在公开行政处罚决定前,应建立严格的隐私信息处理流程。对涉及个人信息的部分,采用匿名化等技术手段进行处理,去除能够识别个人身份的敏感信息,如姓名、身份证号、联系方式等;对于商业秘密, 要进行严格的保密审查,在不影响行政处罚决定公开效果的前提下,对涉及商业秘密的内容进行适当处理或不予公开。审查人员应该具备法律、信息安全等专业知识,确保审查工作的专业性和准确性。在审查过程中,充分听取当事人的意见和申辩,保障当事人的合法权益。同时,建立隐私保护责任追究制度,对因审查不力导致当事人隐私泄露的相关人员进行问责。
(二)规范行政处罚的公开程序。
国家层面应出台统一的行政处罚公开时间规范, 对不同类型、不同领域行政处罚的公开时间统一规定。综合考虑行政处罚案件的复杂程度和影响范围,设置相对统一但具有差异化的公开时间标准, 减少不同法规之间的冲突,为行政机关执行和公众监督提供明确依据。
构建全国性或至少是省级统一的行政处罚信息公示平台,整合各部门、各地区的行政处罚信息。在技术保障方面,加大对平台建设和维护的资金投入,引入先进的信息技术,提高信息录入、审核、发布的效率和准确性。利用大数据技术对行政处罚信息进行自动分类和筛选,便于公众快速查询到所需信息;通过云计算技术保障平台在大量用户访问时的稳定性。同时,为行政机关工作人员提供信息技术培训,提升其操作平台、及时上传和更新信息的能力。
强化监督与问责机制。建立常态化的监督检查机制, 上级行政机关定期对下级行政机关行政处罚公开时间的执行情况进行检查, 将检查结果纳入年度绩效考核体系。设立专门的监督岗位或部门, 负责对行政处罚信息公开工作进行日常监督,及时发现并纠正公开时间违规问题。拓宽公众监督渠道,在公示平台设置专门的投诉举报入口,方便公众对未按时公开或信息更新不及时的情况进行举报。同时建立快速反馈机制,对于公众举报的问题,行政机关应在规定时间内予以回应和处理。进一步完善问责机制,明确对未按时公开或未及时更新行政处罚信息的行政机关及相关责任人的具体处罚措施,通过严格问责促使行政机关重视行政处罚公开时间的执行。
(三)健全行政处罚决定公开的救济手段。
明确救济途径。赋予当事人在对行政处罚决定公开行为不服时可以选择行政复议或行政诉讼的权利, 并明确规定两种途径的具体受理机关、申请条件和程序等。应当加强行政复议和行政诉讼之间的衔接与协调,避免出现救济冲突。
行政赔偿与国家赔偿补充。对于因行政机关不当公开行政处罚决定给当事人造成实际损害的, 应当明确行政赔偿和国家赔偿的适用范围和标准。当行政赔偿不足以弥补当事人损失时, 国家赔偿可以作为补充, 确保当事人的权益得到充分保障。
合理分配举证责任。在行政处罚决定公开救济案件中, 应当适当减轻当事人的举证责任, 根据案件的具体情况合理分配举证责任。对于一些行政机关应当知晓或能够获取的证据, 由行政机关承担举证责任, 而当事人只需提供初步证据证明其权益受到损害即可。建立证据交换与调查机制建立证据交换制度, 要求行政机关在一定期限内向当事人提供与案件相关的证据,同时赋予当事人申请证据调查的权利。行政机关应当配合进行证据调查, 以确保案件事实的查明和当事人的举证权利得到保障。
新疆大学法学院 刘子德